Національне законодавство чи міжнародне право: кому пріоритет? 

Експертиза
06.04.2020
Національне законодавство чи міжнародне право: кому пріоритет? 

У контексті сучасних глобалізаційних процесів міжнародні правові системи мають вагомий вплив на національне право. При цьому концепція співвідношення між ними визначається самими державами. Тому підвищеної уваги потребують питання про ступінь автономності національного права, визначення ролі основного закону при введенні положень міжнародних договорів у систему національного права.

Принципи  взаємодії міжнародних і національних правових систем 

Існує дві основні концепції співвідношення між національним і міжнародним правом: дуалістична і моністична. Одразу звертаємо увагу, що чіткої розмежувальної лінії між цими теоріями не існує. Проте є певні відмінності, які будуть зазначені нижче. 

Дуалістична теорія розглядає національне та міжнародне право як дві різні системи, які можуть налагодити діалог лише за певних умов. А саме: норми міжнародного права можуть бути впроваджені в національну правову систему лише у випадку їх «переведення» на мову внутрішнього права. Тобто  головною умовою є повна адаптація цих норм до національних нормативно-правових актів 

Низка держав дотримується дуалістичної теорії. Зокрема, це держави, правові системи яких належать до сім’ї загального права або ж мають деякі спільні з нею риси (наприклад, правові системи Скандинавських країн). Деякі автори відносять до таких країн Італію, правова система якої належить до сім’ї континентального права.

Моністична теорія виходить з єдності міжнародного і національного праваВона ділиться на два види: 1)для набуття чинності міжнародного договору необхідна так звана формальна інкорпорація –прийняття державою спеціального додаткового нормативного акта, який відтворює положення договору; 2) міжнародні договори стають частиною національної правової системи після їх схвалення у встановленому порядку (ратифікації) автоматично. Тобто вони є основою для виникнення відповідних внутрішньодержавних відносин, їх напряму застосовують суди та інші державні органи. І, відповідно до такого виду моністичної теорії, міжнародні договори стають джерелами національного права. [3; с. 130] Таким чином монізм поділяється на дві протилежні за змістом концепції: з приматом міжнародного права і з приматом національного права.  

Зауважимо, що більшість держав континентального права дотримується моністичної теорії з приматом міжнародного права. Як приклад, можна згадати Польщу, яка в Основному законі містить положення щодо визначення місця міжнародних договорів в ієрархії джерел права (стаття 87 Конституції Польської Республіки). 

Слід звернути увагу на спробу А. Фердросса, який був прихильником примату національного права, сформулювати моністичну теорію. Основу міжнародного права він бачив у найвищій державній нормі – Конституції, яка окреслює правову волю держави. Юридично обов’язкова сила міжнародного права проявляється в статях Конституції, які уповноважують голову держави укладати міжнародні угоди. [1] Також відомий юрист М. Вензель базував свою теорію примату національного права, яке створює підставу для державних органів приймати міжнародні угоди. Він стверджував, що після офіційного оприлюднення міжнародної угоди в державі, міжнародна норма стає звичайним державним актом. [2; с.322] Концепція Везеля полягала у тому, що міжнародний акт, якщо він був проголошений у державі, має таку ж саму юридичну силу, як і інші акти національного права. І, в разі необхідності, держава може в односторонньому порядку скасувати цю норму.  

Такий підхід знайшов відображення здебільшого в тих державах, які приділяють особливу увагу  національній ідентичності, державному суверенітету та захисту національних інтересів на міжнародній арені. Прикладом у сучасному світі може бути конституціоналізм Сполучених Штатів Америки. Специфікою правової системи США є той факт, за яким норми міжнародного договору можуть стати частиною системи права лише у випадку, коли вони не суперечать положенням Конституції.  Щодо правового статусу міжнародних договорів, то слід відзначити, що вони мають однаковий статус із внутрішніми законами у системі права.  При цьому, згідно із американською правовою доктриною, головне місце в ієрархії права займає саме Конституція, яка має вищу юридичну силу. Тобто класична моністична теорія із приматом національного права, яка відображає головну мету діяльності держави на зовнішній арені – захист національних інтересів чітко простежується в США.   

Допускаємо думку, що саме завдяки використанню в менеджменті країни примату національного права над міжнародним, при якому Конституція США має вищу юридичну силу в ієрархії права, нормам якого мають відповідати міжнародні угоди, а не навпаки, ця держава є провідною серед країн світу.

Місце міжнародного права в правових системах країн Європи 

Якщо проаналізувати сучасні правові системи країн Європи, то там чітко простежується значний пріоритет міжнародного права (якщо бути більш точними – європейського) над внутрішнім. А саме – визнається авторитет рішень органів Європейського співтовариства, які часто стають джерелом державного права.  І, відповідно, авторитет Конституції держави як вищого джерела права послабляється верховенством європейського права.  

Принцип верховенства права Європейського Співтовариства зводиться до того, що у випадку виникнення колізії у правових системах держав-членів вища юридична сила надається саме європейському праву. Остаточним затвердженням цього принципу було ухвалення рішення Суду ЄС у справі Коста (№ 6/64 від 15.07.1964 р.), в якому суд визнав рішення Конституційного Суду Італії неправомірним. У своєму рішенні суд ЄС зазначив, що виходячи з того, що держави-учасниці передали Співтовариству певні суверенні права, то верховенство права в державах також належить ЄС. Тож, принцип верховенства європейського права означає, що воно має вищу юридичну силу за всі національні нормативно-правові акти держав-членів Співтовариства незалежно від часу їх прийняття. І подібні рішення ухвалювались Судом ЄС неодноразово.[4] 

Проте де-юре співвідношення міжнародного і внутрішнього державного права регулюється законодавчими актами країн і, в першу чергу, Конституціями. Таке регулювання залежить від різних факторів впливу: політичного режиму, членства держави в міжнародних організаціях та об’єднаннях, правової культури суспільства, а також від діючих принципів збереження власного суверенітету або взятих обов’язків щодо здійснення принципів міжнародних договорів.  

Окремі держави в своїх Основних законах самі закріплюють пряму дію загальновизнаних норм міжнародного права, встановлюючи пріоритет міжнародного права над національним.  Наприклад, застосування загальновизнаних принципів і норм міжнародного права у відносинах з іншими державами на конституційному рівні передбачено в Конституціях Азербайджану (стаття 10), Молдови (стаття 8), Румунії (стаття 10). Пріоритет ратифікованим міжнародним договорам над нормами внутрішнього права надається Конституціями Албанії (стаття 122), Вірменії (стаття 6), Болгарії (стаття 5), Грузії (стаття 6), Польщі (стаття 91), Франції (стаття 55), Естонії (стаття 123). У Конституції Португальської Республіки пріоритетність елементів системи міжнародного права встановлюється опосередковано, шляхом визнання обов’язковості виконання норм міжнародного права та міжнародних договорів, ратифікованих і схвалених належним чином (стаття 7). [5] А Конституція Нідерландів допускає можливість схвалення парламентом у 2/3 голосів будь-якого положення міжнародного договору, навіть у випадку невідповідності Основному Закону (стаття 91). [6] 

Цікавим прикладом є Конституція Федеративної Республіки Німеччини. Стаття 25, якої встановлює, що загальновизнані НОРМИ міжнародного права є складовою національного права і мають перевагу перед національними законами. При цьому не згадується про загальновизнані ПРИНЦИПИ міжнародного права і співвідношення європейського і національного права. Таким чином, загальновизнані принципи міжнародного права не поширюються на національне законодавство, якщо вони не випливають зі змісту чи тексту норми міжнародного права. Таке положення знімає проблему співвідношення міжнародного права з національним. 

Що стосується України, то Конституцією визнана безпосередня дія загальновизнаних принципів і норм міжнародного права тільки у сфері зовнішньополітичної діяльності. Складовою частиною національного законодавства визнано тільки ті міжнародні договори, які ратифіковані Верховною Радою, а укладення договорів, які суперечать Конституції України, можливі лише у випадку внесення змін до неї. Таким чином, Основний закон України правовими джерелами національної правової системи визнає лише певні міжнародні договори і їх принципи та норми.

Колізійність національного законодавства України у контексті його співвідношення до міжнародних договорів 

Одразу зауважимо, що українські правники не мають єдиного підходу до питання про співвідношення норм національного законодавства України з нормами ратифікованих міжнародних договорів у разі суперечностей між ними.  

З одного боку, механізм укладання міжнародних договорів визначено в українському законодавстві достатньо чітко. Основним Законом встановлено, що: 

  • Міжнародні договори укладаються Президентом України відповідно до статті 106 й у певних випадках мають отримати згоду Верховної Ради (ст. 85). При цьому, відповідно до статті 9, чинні міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, є частиною національного законодавства України. 
  • Відповідно до статті 151 Конституційний Суд України за зверненням Президента або Кабінету Міністрів дає висновки про відповідність Конституції чинних міжнародних договорів України або тих міжнародних договорів, що вносяться до Верховної Ради для надання згоди на їхню обов’язковість. Якщо Конституційний Суд визнає, що міжнародний договір суперечить Конституції України, то його укладання стає можливим  лише після внесення відповідних змін до Конституції (ст. 9). 
  • Загальновизнані принципи та норми міжнародного права є основою для зовнішньополітичної діяльності України згідно статті 18. 

З іншого боку – виникають дискусії стосовно сприйняття й застосування норм міжнародного права на практиці. Наприклад, тлумачення статті 9 Конституції в одному ж часописі дало змогу двом колишнім суддям Конституційного Суду дійти діаметрально протилежних висновків про належність України до країн моністичної чи дуалістичної традиції реалізації норм міжнародного права.  

Один  із  них (П. Мартиненко) зауважив: «Конституція України виходить з утвердження органічної єдності міжнародного й національного права України, тобто монізму. Як наслідок, конституційна система й правовий порядок в Україні вперше набули характеру «відкритості» щодо прямої дії норм міжнародного права, зокрема чинного міжнародного договору, згода на обов’язковість якого надана Верховною Радою України, у внутрішньодержавних відносинах України». [7]  

Інший суддя (М. Савченко) переконаний, що «положення статті 9 Конституції України щодо дії міжнародного права в державі свідчить про самостійність систем міжнародного й національного права, тобто ця норма виходить із теорії дуалізму в їх співвідношенні. Для застосування в Україні міжнародні договори, норми, принципи та інші елементи міжнародного права мають бути в установленому порядку імплементованими у внутрішнє право». [8]  

Стає очевидним, що судді зробили абсолютно протилежні висновки через колізійність норм, які визначають статус міжнародного договору в правовій системі України. З одного боку,  якщо законодавець не передбачив прямої дії для міжнародних договорів, що набувають чинності без згоди парламенту, то навряд чи можна казати про монізм України. З іншої сторони, якщо ратифікація договору водночас слугує інструментом його інкорпорації у внутрішнє законодавство (як, наприклад, в Україні)  вважається моністичною на відміну від країн, де надання згоди на обов’язковість міжнародного договору та його прийняття у внутрішнє законодавство здійснюються двома різними актами парламенту. В  Україні примат загальновизнаних принципів і норм міжнародного права законодавчо проголошений лише в зовнішньополітичній діяльності. І єдиної думки серед українських правників немає, що породжує суперечливе ставлення до норм міжнародного права. 

Можна зазначити, що сьогодні світова правова реальність складається з великої кількості аспектів, які не дозволяють зробити чітке обгрунтування належності тієї чи іншої країни до дуалістичної або моністичної теорії. Як бачимо, в деяких країнах міжнародний договір має пріоритет над внутрішнім правом. В інших –статус міжнародних договорів є нижчим від статусу національних законодавчих актів. А є окремі держави, серед них і Україна, які обходять питання про юридичну силу міжнародних договорів та їх місце в ієрархії джерел права. 

І це сучасна дуалістично-моністична реальність. Дуалістична, бо національна система права зберігає свою незалежність. А міжнародне право може діяти лише на підставі дозволу національного правопорядку. Моністична теорія в державі виявляється в Конституції і законах, а відносно міжнародного суспільства– у міжнародних договорах та звичаях.  

Для України, як для країни, що намагається стати суб’єктом міжнародних відносин та зберегти свій державний суверенітет і не розчинитися під тиском міжнародного (європейського права) треба брати кращі світові приклади. Необхідно визначитися зі своїми пріоритетами: поставити на перше місце державний суверенітет та керуватися національними інтересами і національними цінностями при ухваленні міжнародних договорів, норми яких в ієрархії права не можуть бути вищими за Конституційні. А ті міжнародні норми, які не відповідають вимогам Основного закону та/або національній правовій традиції слід вважати неконституційними. Бо національні цінності – це сутність і одночасно умова повноцінного існування держави. Вони грають роль фундаменту, що дозволяє суспільству бути цілісним і стійким. І якщо цей фундамент не укріплювати у внутрішній та зовнішній політиці, то Україна на світовий арені так і буде лише плацдармом для розігрування чужих сценаріїв.

Елеонора Дібрівна, резидент Кабінету експертів, юрист руху «Всі разом!»

Список використаних джерел: 

1. Verdross A. Le Fondement du Droit International // RdC. – 1927 (I). T. 16. – P. 288.
2. Ануфриева Л.П.. Соотношение международного публичного и международного частого права: правове категории. – М. – Спарк, 2002. – С. 322.
3. Кернз В. Вступ до права Європейського Союзу :навч. посіб. / В. Кернз; пер. з англ. В. С. Ісакович. – К.: Знання, 2002. – 381 с. – с. 130.
4. Козюбра М. І. Право і людина: лінії взаємозв’язків та тенденції розвитку / М. І. Козюбра // Наукові записки НаУКМА. – К., 2015. – Т. 168 : Юридичні науки. – С. 6-9.
5. Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 3 / под общей ред. Л. А. Окунькова. – М.: НОРМА, 2001. – 792 с. – С. 524.
6. Конституции государств Европы : в 3 т. Т. 2 / под общей ред. Л. А. Окунькова. – М.: НОРМА, 2001. – 840 с. – С. 627.
7.Мартиненко П. Місце і роль Конвенції про захист прав і основних свобод людини 1950 року в конституційно-правовому механізмі України // Вісник Конституційного Суду України. — 2002. — № 2. – С. 64.
8. Савенко М. Роль міжнародно-правовихактів у діяльності Конституційного Суду України із захисту прав і свобод людини // Вісник Конституційного Суду України. — 2001. — № 2. – С. 75.